Desde la entrada en vigor del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid en 1997 “PGOUM 1997”, han transcurrido más de 24 años. En este periodo se han producido importantes cambios socioeconómicos, tecnológicos y normativos, que han aconsejado revisar y actualizar las normas urbanísticas del PGOUM 1997.

Fig. 1. Plano de Madrid con delimitación de los desarrollos del PGOUM 1997

El 29 de julio de 2021, la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid aprobó el Avance de la modificación de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997. La modificación tiene un alcance acotado a las Normas Urbanísticas (“NN.UU”), sin afectar a la clasificación del suelo, edificabilidad, Catálogo, planos de análisis, ordenación o gestión del PGOUM 1997. En adelante, “Modificación de las Normas”.

Con el Avance se inicia la tramitación municipal del procedimiento de aprobación de la modificación de planeamiento general, con competencia autonómica para su aprobación definitiva. Actualmente se encuentra en fase de información pública para la presentación de sugerencias, de acuerdo con el artículo 56.3 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, de Suelo de la Comunidad de Madrid, “LSM”.

La amplitud de los aspectos a los que afecta una Modificación de las Normas y las limitaciones de este texto, obliga a limitar el análisis a alguno de sus aspectos de interés. Como es su afección a una de las actividades con mayor incidencia en la promoción y actividad económica actual: el uso logístico.

El interés radica en su incidencia en la actividad económica en la que se apoya el comercio electrónico a través de internet, un eventual desplazamiento de futuras implantaciones a otros municipios próximos a la capital, y por el patrón que pueda suponer para otras grandes ciudades.

Si bien la memoria de la Modificación de las Normas afirma que no afecta a los usos del suelo, en la práctica sí supone la reconfiguración, definición y establecimiento de condiciones para la implantación de determinados usos. Muy especialmente el uso industrial en la categoría de almacenaje, comúnmente conocido como uso logístico cuando es de tamaño medio o grande.

La Modificación de las Normas no sólo viene a dar una definición de este uso. Mediante la suspensión de nuevas licencias acordada junto con la aprobación del Avance de la Modificación, se paraliza la implantación o ampliación de nuevas actividades logísticas en ámbitos con uso cualificado (mayoritario) residencial, al igual que con las categorías de cocinas agrupadas y almacenes con reparto a domicilio, categorías definidas en la modificación dentro del uso industrial.

Con el aplazamiento de autorizaciones de nuevas implantaciones en suelos residenciales se hace eco de las protestas de vecinos y colectivos que se han visto afectados por la proliferación de alguno de estos usos, como pueden ser las cocinas industriales en edificios o ámbitos residenciales.

Postergación que se realiza mediante la técnica de suspensión de licencias y declaraciones responsables para estos usos en el plazo de un año desde la publicación de la aprobación inicial del avance, hasta el 16 de agosto de 2022, prorrogable a un año adicional. Con la cobertura del artículo 70.4 LSM y el artículo 120 del Reglamento de Planeamiento de 1978.

La suspensión de licencias no afecta a las nuevas implantaciones o ampliaciones logísticas en parcelas situadas en ámbitos cuyo uso cualificado (mayoritario) es el industrial; en los polígonos industriales.  Por este motivo podríamos pensar que la instalación y ampliación de la actividad logística se ha desplazado durante un tiempo fuera de las zonas residenciales.

Sin embargo, se ha producido una paralización y reconsideración de nuevas implantaciones y ampliaciones de la actividad logística en todo el término de Madrid, incluyendo los ámbitos industriales y terciarios. 

La reconsideración de las nuevas implantaciones también en zonas industriales o terciarias se produce con la Orden de Servicio el 8 de septiembre de 2021 del Coordinador General de Desarrollo Urbano del Ayuntamiento de Madrid, dirigida a la Gerencia de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, que establece la obligatoriedad de la obtención de un informe del Servicio de movilidad municipal para la implantación y ampliación de la actividad logística en todo el término municipal. En adelante “la Orden de Servicio”.

Con la Orden de Servicio se pretende anticipar la aplicación de la previsión de la Modificación de Normas Urbanísticas en cuanto a la exigencia de informe de movilidad a toda nueva implantación o ampliación de almacenaje logístico, tanto en suelo con uso cualificado residencial como industrial.

Frente a la previsión las Normas modificadas en trámite, las ahora vigentes únicamente exigen solicitar informe a los servicios de movilidad a todas las nuevas solicitudes de implantaciones o ampliaciones logísticas en suelo industrial que se limita a aquellas con un aparcamiento superior a 6.000 m².

Recordamos que la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid es un Organismo Autónomo municipal, adscrito al Área de Gobierno de Desarrollo Urbano. Es competente sobre los títulos habilitantes para el inicio o modificación de toda actividad económica y sus obras en la Ciudad de Madrid. En suma, competente para la concesión de las licencias y verificación de las Declaraciones Responsables urbanísticas que no sean para uso residencial.

La Orden de Servicio no forma parte de la Modificación de las Normas y, a diferencia de ésta:

1. Es inmediatamente aplicable.
2. Afecta a todas las implantaciones logísticas, aunque se encuentren en suelo industrial y no se vean afectadas por la suspensión de licencias y títulos habilitantes en ámbitos residenciales provocada por la Modificación Puntual.
3. Antes de la Orden de Servicio, sólo los proyectos logísticos con una superficie de aparcamiento superior a 6.000 m2 requerían este informe de movilidad, ahora se exigen con independencia de las dimensiones de la implantación o ampliación logística.
4. En el informe se valorará, con carácter general señala la Orden de Servicio, “la viabilidad de la actuación proyectada” y de forma específica; la dotación de plazas de aparcamiento, carga y descarga de camiones con posibilidad de exigir incrementar el número de plazas, artículo 7.5.35 en relación con el 7.5.8.3. de las vigentes NN.UU, si concurre causa de denegación de acceso rodado a la calle por afectar negativamente al tráfico, artículo 7.14.10 NN.UU.

La Órdenes de Servicio se enmarcan dentro de la potestad de dirección y organización de los órganos superiores dentro de la Administración, como señalaba el Profesor García de Enterría, se trata de un poder doméstico. Su regulación se encuentra en el artículo 6 de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, “LRJSP”.

A diferencia de figuras previas, como las Instrucciones, Circulares o Protocolos, las Ordenes de Servicio nunca tienen carácter normativo, no son exigibles a terceros, su incumplimiento no implica la nulidad del acto administrativo que la haya ignorado y no precisa de publicación para que surta efectos.

Sin embargo, no cabe duda de que la Orden de Servicio objeto de estudio provoca efectos a terceros; los propietarios, promotores, arrendatarios y usuarios de inmuebles industriales que hasta septiembre podían destinarse a uso logístico sin estar condicionados a un estudio de tráfico y su verificación del servicio de movilidad municipal. Entonces, tiene efectos ad extra además de los puramente internos o domésticos.

Fig. 2. Usos en el Cañaveral, UZP2.01. Incluyendo zona industrial en color morado en la zona superior

A pesar de su exigencia por la Orden de Servicio, el informe de movilidad no puede considerarse como preceptivo al no estar recogido en una disposición legal, es un informe facultativo. Su emisión se considera necesaria dentro del procedimiento de tramitación de una licencia urbanística o emitir la conformidad con una Declaración Responsable urbanística, de acuerdo con el artículo 79 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común “LPAC”. Informe cuyo sentido no se puede considerar vinculante para el título habilitante, al no existir disposición que así lo establezca, artículo 80 LPAC en relación con el artículo 154.4 LSM.

Para la emisión del Informe de Movilidad es necesaria que entre la documentación que se acompañe en la solicitud de licencia o Declaración Responsable se incluya un estudio de tráfico que será examinado y evaluado por los servicios técnicos de movilidad para la emisión de su informe, pudiendo requerir información y documentación complementaria.

Los promotores tendrán que contratar la redacción de un estudio de tráfico para acompañarlo a la solicitud de licencia o a la Declaración Responsable. El tiempo medio de redacción de uno de estos informes es de seis semanas. A este plazo hay que añadir el plazo medio para la emisión de un informe de movilidad por los servicios municipales que es de seis meses, servicios técnicos que ahora verán incrementada de forma notable su carga de trabajo. Estamos añadiendo a las nuevas implantaciones logísticas unos ocho meses respecto del tiempo necesario si no se requiriese un estudio e informe de movilidad.

Recordar que el artículo 80 LPAC señala que el informe debe ser emitido a través de medios electrónicos en el plazo de diez días y, al no ser preceptivo, no pueden suspenderse los plazos para la resolución de la licencia o comprobación de la declaración responsable urbanística desde su presentación o solicitud. Incluso para los informes preceptivos en materia de licencias se establece un plazo máximo de emisión de tres meses, artículo 154.4 LSM.

Por otro lado, el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana,“TRLSRU”, en su artículo 48 regula los supuestos indemnizatorios entre los que se encuentra: “d) La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente (…)”

También se debe poner en contexto las condiciones de muchas de las parcelas en las que va a ser analizada la viabilidad de la implantación del uso logístico en Madrid. Situadas en polígonos industriales prexistentes, incluso antes del vigente PGOUM 1997, cuyas normas hoy se modifican.

En muchos de estos suelos, el PGOUM 1997 contenía la previsión de aumento de la sección de viales preexistentes para mejorar la circulación interior, así en los conocidos como polígono Industrial Las Mercedes, hoy en proceso de terciarización, o el polígono industrial Marconi. El planeamiento no ha sido ejecutado en buena parte de los mismos y parte de esos viales siguen con su configuración previa a 1997.

Exigir un informe de movilidad a los títulos habilitantes para la implantación o modificación del uso logístico en parcelas situadas en los polígonos industriales preexistentes, en muchos casos, cercenará la viabilidad de la implantación de este uso, actualmente, el mayor exponente de actividad industrial en la Comunidad de Madrid.

Actualmente, seríamos optimistas si consideramos que los informes de movilidad considerarán viable la instalación o ampliación de actividad logística en parcelas en polígonos industriales preexistentes, en muchos casos obsoletos y con viarios diseñados en un planeamiento urbanístico pretérito.

Se considerarían viables por señalar que la implantación tiene efectos inocuos sobre el tráfico o bien por imponer medidas correctoras cuya implementación dependa del promotor u operador logístico; así dotación de espacios de carga y descarga o aparcamientos superiores en la parcela, lo cual podrá suponer un límite para la materialización de la ocupación, circulación interior de vehículos u operatividad de la actividad.

El diseño de viarios, accesos y medidas correctoras sustantivas externas a la parcela de los usos permitidos en el Plan General, consideramos que corresponde a la fase de diseño de la ciudad, al planeamiento urbanístico, no a la de ejecución y actos de edificación y usos del suelo. 

Entre los deberes de las actuaciones de transformación urbanística se encuentran las de: “costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión”, de acuerdo con el artículo 18.1.c) TRLSRU.

Así también en la propia legislación de suelo madrileña que al regular las obligaciones de los propietarios del suelo urbano no consolidado señala: así como para reforzar, mejorar o ampliar tales redes cuando sea necesario para compensar el impacto y la sobrecarga que suponga la puesta en uso del ámbito de actuación. Tal y como señala el artículo 18 LSM, al que se remite el artículo 21.1. LSM al regular las obligaciones del suelo urbanizable sectorizado en la Comunidad de Madrid.

La afección a las infraestructuras de los usos previstos por el planeamiento urbanístico, debe de cotejarse en la tramitación de estas figuras de ordenación, así como la afección a las haciendas públicas de la actuación concreta de acuerdo con el artículo 22 TRLSRU, relativo a la evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano, y garantía de la viabilidad técnica y económica de las actuaciones sobre el medio urbano.

Trasladar que, con carácter general, la verificación de la afección y viabilidad de una actividad concreta a la fase de títulos habilitantes, puede impedir a la propiedad del suelo industrial desarrollar un uso que se permite por el vigente planeamiento urbanístico, por razón de un informe cuyo amparo en las normas urbanísticas es secundario en determinados supuestos.

Hasta ahora, la verificación de los efectos de un uso concreto y la consideración de la oportunidad de su implantación en una ubicación y momento determinados, se ha planteado por el PGOUM 1997 estableciéndolo como uso autorizable. Para los cuales ha venido requiriendo la aprobación de una figura de planeamiento como Planes Especiales (PECUAU) para su autorización previa a la concesión de licencia urbanística.

Si bien el derecho de propiedad está sometido a su función social, ésta debe de ser delimitada de acuerdo con las leyes, al igual que la actividad económica esta subordinada al interés general, artículos 33 y 128 CE.  El artículo 15 TRLSRU incluye como un derecho de la propiedad destinarla a los usos compatibles con la ordenación territorial y urbanística, al igual que se indica en la legislación autonómica, en los artículos 9, 11 y 17 LSM. En este último se recoge como contenido urbanístico del derecho de la propiedad del suelo, destinar la edificación a alguno de los usos legitimados por la ordenación urbanística.

Por tanto, es la ordenación urbanística, la que debe recoger las determinaciones sobre el uso del suelo y condiciones para su establecimiento. Ordenación que actualmente permite la implantación del uso logístico en parcelas industriales, no sometida a suspensión de títulos habilitantes cuando no se encuentre en suelos con uso mayoritario residencial.

En suma, por razón de una mejor sistemática y seguridad jurídica, las obligaciones de los propietarios de suelo, y las condiciones para la implantación de determinadas actividades, deberían recogerse de forma precisa en disposiciones de carácter general como son las normas urbanísticas del Plan General, que tienen carácter normativo, son de obligado cumplimiento por terceros y son revisables de forma autónoma ante la jurisdicción contencioso-administrativa, artículo 25 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Resulta encomiable el esfuerzo municipal por redactar y tramitar una necesaria modificación de las Normas Urbanísticas para adaptarlas a las demandas actuales, así como la labor de la Coordinación General de Desarrollo Urbano del Ayuntamiento de Madrid en intentar dar la mejor solución legal a las muchas cuestiones que se plantean en la aplicación de un planeamiento general previo a la legislación autonómica y estatal de suelo. Sin embargo, consideramos, que algunas de estas soluciones deben tener el amparo incuestionable de una disposición de carácter general, así como que las obligaciones para la mejora urbana sean compartidas entre la iniciativa privada y la pública cuando afecten a suelos consolidados.

Alfonso Vázquez Oteo

Socio AV LEGAL. Doctor en Derecho

Profesor de Derecho Administrativo